2004 г. - СПб.: Издательство: Питер. Твердый переплет, 320 стр. ISBN 5-94723-576-5. Тираж: 3000 экз. 1-е издание. Формат: 60x90/16 (~145х215 мм). Абдулатипов Р. Г. "Федералогия". Учебное пособие [Теория и история государства и права].

Учебное пособие представляет новую научную дисциплину «Федералогию» — науку о теории и практике федерализма, о федеративной форме государственного устройства и управления, федеративных отношениях, федеративном мировоззрении и федеративной культуре в целом.

В пособие включены работы политиков и ученых разных областей социальных наук. Приведены размышления об истории федеративной идеи, о сущности федерализма, о перспективах его развития в России. Книга отличается тем, что авторы представленных в ней работ, выдвигают собственное, часто неоднозначное и вызывающее споры видение данной проблемы и путей ее решения.

Книга предназначена для государственных служащих, аспирантов, преподавателей российских вузов и научных сотрудников, занимающихся изучением политико-правовых процессов в России.

Допущено Министерством образования Российской Федерации в качестве учебного пособия для студентов высших учебных заведений, обучающихся по специальности «Государственное и муниципальное управление.

ФЕДЕРАЛОГИЯ

Тема 1. Федералогия как научная и учебная дисциплина о теории и практике федерализма

Предмет федералогии. В обществоведческую литературу понятие «федералогия» вводится впервые. Под федералогией мы понимаем науку о теории и практике федерализма, о федеративной форме государственного устройства и управления, федеративных отношениях, наконец, о федеративном мировоззрении и федеративной культуре в целом. Мы отличаем федерализм как идеи от федералогии как науки о теории и практике. Федерализм как предмет исследования федералогии характеризуется тем, что каждое теоретическое его положение должно иметь соответствующее практическое применение, и наоборот — практическое его применение требует постоянного контроля (мониторинга), теоретического обоснования. Таким образом, теория и практика федералогии взаимосвязаны и взаимообусловлены. Федерализм прежде всего это форма государственного устройства, объединяющая различные государственные образования, регионы и народы в единую государственную общность, которые функционируют как ее составные части, являясь при этом субъектами федерации, единого государства и потому подчиняясь общей воле всего народа. В соответствии с согласованными и закрепленными за ними полномочиями часть и целое подчиняются не друг другу, а общей воле. Учитывая при этом местные, региональные, этнонациональные особенности и, вместе с тем, общенациональные интересы, гарантирующие единство. Суверенитет один, ибо волеизъявление — выраженное единым народом — одно, при этом субъекты обладают своего рода «остаточным» суверенитетом (т. е. полномочиями и правами по сохранению своей самобытности и самостоятельности) и могут в соответствии с ними принимать свои конституции и законы.

Федералогия — это не только наука, но и учебная дисциплина, изучение которой направлено на подготовку и воспитание управленческих кадров соответсвующих требованиям йедеративного государства. Федералогия теснейшим образом связана с философией, историей, политическими учениями, теорией государства и права, политологией, этнологией, этнополитологией, философией, социологией, регионологией, теорией государственного управления и другими общественными науками, изучающими человека, общество и государство сквозь призму интересов и действия власти и управления.

Основные понятия и категории, которые применяются в федералогии: «федерация» — союз, объединение; «субъекты федерации» — члены государственного сообщества; «федеративные отношения» — реальная практика федерализма в системе общественных взаимоотношений разных уровней власти и управления; «автономия» — часть государства, управляемая самостоятельно в соответствии с общей Конституцией; «бюджетный федерализм» — многоуровневая система бюджетов составных частей и всей федерации; «федералисты» — основоположники федерализма в США, основатели американской федерации (А. Гамильтон, Д. Мэдисон и Д. Джей при поддержке Т. Джеферсона); «унитаризм» — жестко централизованное, единое государство, состоящее только из административных образований; «конфедерализм» — союз государств, который не образует единого государства, а создается для совместной реализации ряда полномочий; «компетенции» — права федерации и субъектов федерации; «полномочия» — права органов власти федерации и субъектов федерации; «региональная политика» — реализация интересов государства и народа на части территории страны; «суверенитет» — верховенство и независимость государственной власти во внутренней и внешней политике; «субсидиарность» — паритет прав федерации, местных сообществ, субъектов федерации, сотрудничество всех уровней власти в пределах своих полномочий.

Смысл федеративной идеи. Канадский политолог У. Стюарт насчитал 267 определений термина «федерализм». Пришло время систематизации этих подходов в федералогии с учетом значения идей и практики федерализма. В свое время великий философ Т. Гоббс сказал: «Каждым человеком движет вечное и беспрестанное желание иметь все больше и больше власти, и желание это прекращается лишь со смертью». Цивилизованный подход предполагает согласованное разделение полномочий и ответственности за их реализацию. Это демократический способ упорядочения взаимоотношений между уровнями власти по вертикали. Узурпация же власти в руках одного человека или даже одного центра — это признак отсутствия демократии. Смысл федеративной идеи заключается в возможности демократического устройства крупных и сложных государств, состоящих из государственных или из территориальных образований, довлеющих и сохраняющих свою самобытность, самостоятельность с использованием атрибутики государственности. При этом центральная, общегосударственная власть имеет прерогативы на всей территории страны, создавая и утверждая общую систему конституционного права, прав и свобод человека, самостоятельность местных сообществ в рамках своих полномочий. Как говорил Ш. Монтескье, «создается такой порядок вещей, при котором различные власти могли бы взаимно сдерживать друг друга». В это же время народ в целом, и каждый отдельно взятый гражданин контролируют власть с позиции демократии. Основными признаками федерализма русский правовед А. С. Ященко считал равноправие не только между федеральными и местными властями, но и между различными уровнями гражданских общин. Это важнейшая сторона федеративной демократии. Таким образом, смысл федеративной идеи — в объединении «общей воли» различных государственных образований, частей государства при максимальном приближении государственной власти и управления к потребностям местных сообществ, граждан. «Общая воля» формируется как волеизъявление граждан всей страны в целом и как народа, населения, граждан субъектов федерации в частности. Отсюда и смысл двухпалатности парламента федеративного государства, который, с одной стороны, представляет граждан, а с другой — территории, субъекты федерации. Центральная власть при этом не имеет права отменить решение субъекта федерации, если он действует в рамках своих полномочий. Федерация же в своих полномочиях имеет и прямой выход на граждан, минуя органы власти субъектов федерации. Таковы особенности федеративной модели государства. Следовательно, федерализм — это система согласования интересов, их реализация, объединение усилий в налаживании обоюдовыгодных отношений между различными уровнями власти и гражданскими сообществами. Принцип в данном случае следующий: никто не должен обладать неограниченными полномочиями.

Для нас, «державников», подобная идея может быть пока не доступна, хотя, казалось бы, только за ХХ век мы дважды наблюдали развал России, и в обоих случаях причиной его оказывалась унитаристская концентрация неограниченных полномочий в одном центре, в одних руках. И обнаруживается, что составным частям государства нечего противопоставить, если разрушение навязывается центром. Следовательно, власть должна быть распределена и уравновешена таким образом, чтобы ни центральная власть, ни отдельно взятые субъекты федерации не могли разрушить целостность государства и единство народа.

Поиск модели идеального государства: история и современность. Поиски модели идеального государства начались с древнейших времен человеческой цивилизации, найдя отражение в работах Аристотеля, Платона и других мыслителей, высказывавших идею о построении объединенных государств. Греческий «город-государство» постепенно перевращался в союз городов. И так — до возникновения первых федеративных государств в Нидерландах и Швейцарии, начавшей объединение еще в 1291 г. Родоначальником теоретического обобщения идей федерализма считают Иоханнеса Альтузиуса (1562–1638), который выдвинул «федеральную теорию народного суверенитета», основанную на принципах союза, но при главенстве союза над частями. Классическим вариантом считается концепция федерализма, предложенная в свое время американскими федералистами А. Гамильтоном, Д. Джеем и Д. Мэдисоном, которые довели принципы разделения властей до вертикали взаимоотношения составных частей союзного государства, а также до учета гражданских прав и индивидов, закрепляя таким образом принадлежность каждого гражданина местному сообществу и государству в целом. Мы эту систему принципов, норм и отношений называем федеративной демократией, при отсутствии которой федерация, ограничиваясь взаимоотношением уровней властей, носит достаточно формальный характер. Пришла пора, и для этого создано добротная, теоретическая и практическая база, обозначить идею федерализма, его политикоправовые принципы в федералогия как систему знаний и практических навыков строительства федеративного государства.

Суверенитет в условиях федерации — вопрос достаточно спорный, относительно которого высказываются следующие мнения: 1) Г. Еллинек, Л. Лобанд, В. Циллоуби — суверенитетом обладает только федерация в целом; 2) М. Зейдель, Д. Кальхуиан — суверенитет принадлежит составным частям федерации, которые обладают правом выхода из нее; 3) А. Токвиль, Г. Вайн — суверенитет делится в соответствии с делением государственной власти согласно Конституции. При этом надо иметь в виду, что федерализм создает полицентрическую систему власти, включающую автономные единицы, формально независимые друг от друга, но составляющие единое целое. По сути, суверенитет — это выражение воли народа на единство и целостность государства, на защиту прав и свобод человека-гражданина. В России источником такого волеизъявления является единый многонациональный народ Российской Федерации. И воля этого народа едина. В этом смысле суверенитет как политическая воля всего народа федерации неделим. В то же время он может делиться в управленческом смысле, в процессе разграничения полномочий и предметов ведения, в том числе и с субъектом федерации. Точнее, суверенитет не делится — делится власть, выполняющая волю народа на определенных уровнях. Федерализм обеспечивает централизацию власти для установления общего порядка и единого управления, но одновременно идет и на децентрализацию власти и разделение полномочий, чтобы быть доступнее составным частям — местным сообществам. Федерализм, как пишет американский профессор Д. Дж. Элазар, позволяет сохранить одновременно единство и многообразие, соединяет воедино цели и средства их достижения. Полноценная деятельность субъектов федерации и центральных органов власти федерации в целом в режиме согласования интересов и сотрудничества является необходимым условием существования общегосударственного суверенитета. Каждая составная часть должна быть адаптирована к другой в пределах общей правовой системы. Каждый действует самостоятельно, но в рамках правил, установленных этой правовой системой. Поэтому, когда говорят об «автономном характере полицентрических систем», под ними подразумевают их «способность к самоорганизации», базирующуюся на согласованной и утвержденной правовой системе. Федерализм — это способ объединения путем разумного разделения. В каждом случае этот способ индивидуален, поэтому, по мнению Ж. Ф. Обера, не может быть «двух одинаковых федераций». Ж. Ведель определяет следующие признаки федеральных государств, отличающие их от унитарных: а) наличие двух конституций: в центре и на местах; б) «общая воля» — воля народа федерации и ее составных частей — отсюда и двухпалатность парламента; в) в федеративном государстве нельзя отменить решение местных властей, если оно не противоречит Конституции.

Составные части федералогии как научной и учебной дисциплины вытекают из теории и практики федерализма и исходят из следующих положений: федерация — это форма государственного устройства сложных по составу крупных стран; власть и властные отношения в федеративном государстве строятся на разграничении полномочий при сохранении целостности государства; уровни власти и ее функционирование по вертикали определяются эффективностью самой власти с точки зрения отражения и удовлетворения интересов конкретных сообществ граждан; федералистские традиции различны в каждой стране, но имеют специфические черты, свойственные федерализму в классическом его понимании; существуют федералистское сознание и федералистская культура; федеративные отношения, которые охватывают все сферы государственной и общественной жизни; федеративная система функционирует, соблюдая общие правила и нормы, но при этом учитывает их многообразие; субъекты федерации являются автономными единицами со своими государственными, властными правами и полномочиями; и при разделении власти по вертикали, и при сохранении единства государственной власти следует учитывать интересы граждан страны; предметы ведения и полномочия распределяются между федерацией и ее субъектами; региональная политика охватывает отдельные сферы реализации федеративных отношений; административно-территориальное деление страны возможно при сохранении целостности государства. Понятие «федерация» включает в себя также следующие составляющие: количественный и качественный состав (субъектов) федерации; бюджетный федерализм; институт федерального вмешательства; модели федераций в зависимости от традиций и потребностей развития страны; этнический фактор федерализма — потенциал единства или конфликтогенности; единство многообразия как формула федеративного государства и т. д.

Федералогия в узком смысле представляет собой одну из отраслей наук о государстве и праве, о форме государственного устройства и управления в тесном взаимодействии с политической философией, политической и экономической географией, регионалистикой, политологией, этнологией и этнографией. Главный предмет федералогии — это институциональное, сущностное и функциональное определение федеративной идеи, федеративной системы и федеративных отношений. Одновременно федералогия — это обобщение демократического опыта обустройства регионально сложных, многонациональных, крупных государств. Следовательно, федералогия вырабатывает способ моделирования демократического развития социально-политических, экономических и культурных отношений в государстве, наиболее соответствующий конкретным историческим условиям и интересам отдельных сообществ и государства в целом. Самые сложные, значимые для всех социальные и экономические проекты в федеративном государстве реализуются субсидиарно, т. е. солидарным участием федеральных органов власти и органов власти субъектов федерации. Предметом федералогии является усовершенствование технологий сотрудничества и строительства солидарного общества, солидарного государства. Речь идет о технологиях солидарности, обеспечивающих самостоятельность при условии сохранения центростремительных тенденций развития государства. Как отмечает С. М. Шахрай, речь идет о модели кооперации интересов, полномочий и усилий. Таким образом, федералогия — это целостное научное, политико-правовое, управленческое, функциональное представление о федеративном государстве во всех его проявлениях, как теоретическом, так и практическом. Теория и практика федералогии взаимодополняют и взаимообусловливают друг друга.

Законность власти в федеративном государстве строится на легитимном «согласии подчиняющихся» (как, например, заявлено в «Декларации о независимости в США»). Представляется ошибочным утверждение, будто федерация — это только власть и воля «составляющих» государственных образований, а не воля народа, граждан государства в целом. Единая воля народа всего государства — это стержень, ядро, присущее федеративному государству. Как распорядиться, управлять, эффективно осуществлять эту волю — вот задача федеративной системы, которая является наиболее демократической и надежной системой, обеспечивающей на основе законности и правопорядка не только защиту прав и свобод граждан, но и самостоятельность и безопасность местных сообществ, народов и регионов. Основными критериями обеспечения законности и стабильности являются: доверие к федеральным органам власти, их политике и политическим лидерам со стороны граждан и всех сообществ; эффективное управление и быстрое развитие государственной экономики при объединении возможностей и усилий; гарантия единых стандартов прав и свобод для граждан страны на всей ее территории; обеспечение обороны и безопасности государства и его частей; соблюдение принципов равенства и справедливости, защита прав и свобод граждан, а также меньшинств на всей территории страны.

Порядок формирования органов власти и механизмы управления в федеративном государстве определяются в России главой 3 Конституции Российской Федерации и федеральными законами. При этом необходимо учитывать принципы укрепления территориальной целостности государства, страны, единство основополагающих принципов формирования органов власти, обеспечение ответственности федеральных органов власти и органов власти субъектов Федерации, действующих в рамках своих полномочий, защиту прав и свобод человека и т. д. Субъекты Федерации и граждане управляют своим государством через представителей от всех регионов, народов и граждан страны в органах власти, таким образом ответственность оказывается разделенной между всеми сферами общественной жизни и между всеми уровнями власти. Источники поддержки и легитимности власти в федеративном государстве определяются в зависимости от того, насколько полно интересы всех составляющих федерации, всех граждан представлены в государстве в целом. Итальянский журналист Джульетто Кьеза в книге «Прощай, Россия!» прогнозирует исчезновение российского государства. Подобное утверждение вовсе не является следствием враждебности или предвзятости журналиста, такой вывод основан на анализе проводимых у нас реформ. Россия проходит через сложнейший период трансформации многих составляющих общества и государства. И важно не отказываться от демократических реформ, а усиливать их созидательное начало, влияющее на общество и государство, наращивать потенциал федерализма, а не скатываться вновь в привычную колею унитаризма.

Государство легитимно, если цели и интересы его деятельности отвечают интересам большинства и каждой составляющей его части, — когда государство заботится о здоровье и благополучии, о правах и свободах всех своих граждан и народов. В государстве должны разрабатываться интегрирующие, объединяющие все многонациональное государство символы и ценности, политика, направленная на объединение и сохранение единства Отечества, а не навязывать их от имени интересов одного якобы народа, одного класса. Целостность государства — это меры, обеспечивающие безопасность и благополучие граждан страны в системе федеративных отношений.

Законность в федерации, это еще и создание единуой для всего государства правовой системы. Для сохранения и развития федерации следует обеспечивать верховенство Конституции и законов Российской Федерации, незыблемо сохраняя при этом и приоритет действия конституций (уставов) и законов субъектов Федерации в рамках их собственных полномочий. Это общая традиция федерализма. В статье 31 Конституции ФРГ, к примеру, говорится: «Федеральное право имеет преимущество перед правом земель». Это положение находит подтверждение и в статье 76 Конституции Российской Федерации. Приоритет этот обеспечивает и федеральная система, судебная по сути. Защита прав и свобод граждан, целостность и безопасность государства, самостоятельность и сотрудничество местных и региональных этнонациональных и иных сообществ, обеспечение интеграции их интересов и объединение усилий — вот гарант законности и стабильности федеративного государства. Однако в системе федеративных отношений последних лет было очень много хаотичных, непредсказуемых действий как со стороны субъектов Федерации, так и федеральных органов власти. В целях упорядочения федеративной системы, а не отказа от нее и проводится федеративная реформа В. В. Путина.

Концепции (модели) федерализма, критериями построения которых являются взаимоотношения уровней власти, бывают следующими: централистская — основные решения принимаются на федеральном уровне; кооперативная — существование самостоятельных прав субъектов и сотрудничество с ними по всем основополагающим вопросам управления; конкурирующая — борьба и сотрудничество субъектов Федерации; договорная — создана субъектами снизу, новые правила функционирования государства невозможны без самих субъектов Федерации. В процессе объективно необходимого упорядочения федеративных отношений в нынешних условиях существует опасность возрождения унитарной модели. Полагаю, однако, что отказ от федерализма нецелесообразен и опасен, хотя в ходе преодоления перекосов конфедеративного толка определенного усиления централизации нам не избежать.

Методы федералогии: методологические; нормативно-ценностные, оценочные; историко-политические и политологические; конституционные; государственно-правовые; структурно-функциональный и сравнительный анализ; эмпирические исследования; системный и типологический подходы; социология и культура федеративных отношений; федеративная политика и федеративные отношения; изучения опыта самостоятельности и саморазвития местных сообществ и субъектов Федерации.

Функции федералогии: познавательная; геополитическая; политико-правовая; оценочная; управленческая; прогностическая; целостно-регулятивная; рационализации государственного устройства и управления; политической социализации граждан и общества; обустройства народов и территорий в едином государстве; профессиональной подготовки кадров политиков, управленцев и государственных служащих; учет многообразия; согласования интересов и обеспечения целостности государства; защита прав и свобод граждан, равноправия и сотрудничества народов страны; обеспечения целесообразности соответствующего политического представительства различных национальностей и регионов многонационального народа Российской Федерации в структурных органах власти и управления.

Нормы и принципы федерализма. Федерация — это не роспуск, не развал государства, как полагают некоторые, а создание единой и эффективной системы государственной власти на территории страны. Такая система должна обеспечивать гармоничное сочетание интересов и возможностей как за счет составных частей, так и за счет целостности всего государства, на основе разумного разграничения полномочий и ответственности на всех уровнях функционирования власти. Из этого исходят и принципы федерализма: верховенство общефедерального законодательства, когда для решения возникающих противоречий обращаются к общефедеральным актам; разделение полномочий и ответственности властей по вертикали; установление общепринятой правовой системы отношений в государстве; утверждение прав на самостоятельное развитие местных сообществ, в том числе и этнонациональных; уважение их обычаев и традиций; укрепление общности нации-государства; строительство солидарного общества на основе демократических взаимоотношений социальных общностей, политических организаций и органов власти в государстве; установление общих правил, регулирующих общественные отношения в федеративном государстве, базирующееся на принципах сотрудничества между федерацией в целом и ее составными частями.

Универсальными качествами-индикаторами федерализма могут быть: саморазвитие и самоорганизация местных сообществ и целых народов в составе единого государства при условии предоставления им прав автономии, способных обеспечивать свободное и самобытное развитие; объединение солидарных возможностей; реализация самобытного потенциала каждого во всех сферах общественной и государственной жизни при добровольном сотрудничестве; самостоятельное функционирование субъектов Федерации и местных сообществ в пределах своих полномочий и тесное взаимодействие трех уровней публичной власти: центральной — федеральной, региональной — субъектов Федерации и местного самоуправления; обеспечение прав и свобод человека, равенство и равноправное представительство и участие в жизни общества и государства всех национальностей; развитие институтов и усовершенствование механизмов регулирования гражданского общества; реализация принципов демократии в государственном устройстве народов и территорий.

Структура объекта федералогии. Прежде всего федералогия исследует и выявляет общие признаки федеративного государства и федеративного общества. Объектами ее изучения являются также: природа разнотипности субъектов федерации и федеративных отношений; политический режим и федерализм; федеративная демократия; общие принципы и специфика взаимоотношений между уровнями вертикали власти; формы и способы федеративного устройства в условиях демократии; статус и права субъектов Федерации в системе федеративных отношений: федерализм и местное самоуправление, инициативы граждан и местных сообществ; разграничение полномочий и ответственности, властных и финансовых вопросов на всех уровнях федеративной вертикали и т. д.

В зависимости от процесса исторического развития государств, конкретно-исторических условий, характера политических режимов федеративная система может изменяться. Каждая страна выбирает ту форму государственного устройства, которая отражает особенности ее исторической и политической культуры. От этих факторов зависит и структура объекта федералогии.

Не существует двух одинаковых моделей федеративного государства, хотя основные характеристики, принципы подходы к исследованию федерализма могут во многом совпадать. Федерализм как государственная политико-правовая и управленческая система указывает демократический путь и предоставляет демократические возможности для участия народа, гражданина, местных сообществ в построении государства на принципах сотрудничества и единства, для осознания каждым своей роли в достижении благополучия и безопасности государства.


Ориентационные установки самостоятельной работы, семинаров и дискуссий

Цель. Ознакомиться с основными положениями «федералогии» и ее предметом. Выявить отличие федерализма от других моделей государственного устройства, прежде всего унитаризма и конфедерализма. Определить сущность и практику федеративной идеи в контексте понятий «суверенитет» и «демократия». Добиться понимания актуальности и практической значимости изучения федералогии как учебной и научной дисциплины, прежде всего со стороны политиков, управленцев и государственных служащих федеративного государства.

Ход занятия. Определить значение федеративной идеи и рассмотреть практику ее реализации путем методологического анализа основных понятий, категорий и принципов федералогии.

Предполагается, что каждый слушатель, овладевший методом сравнительного анализа, сможет выявить сущность и предложить способы моделирования федеративного государственного устройства и управления в одной из стран мира и выступить в роли защитника выбранной модели.

Принципиально методологическое, а также политическое значение имеет понимание значения термина «государственный суверенитет». Следует выяснить, обладает ли суверенитетом субъект Федерации, и если да, то в какой степени. Прежде всего, представляется необходимым проанализировать высказывания ученых и политиков по данной проблеме с целью выработать свои подходы, которые позволили бы более точно понимать ее сущность.

Чем отличаются власть и властные отношения, управление и культура в федеративном государстве? Исходя из предмета изучения, важно уяснить структуру федералогии как научной и учебной дисциплины. Для приобретения практических навыков предлагаются практические задания. Например: решите проблему управления народным образованием в федеративном и в унитарном государствах. Распределите роли, соберите сторонников и оппонентов. Пусть преподаватель выступит в роли арбитра.

Докажите справедливость тезиса: «Без демократии нет федерализма». На чем основан такой вывод? Какое отношение к демократии имеет федерализм? Возможен ли федерализм в тоталитарном государстве? Представьте аргументы «за» и «против», учитывая исторический опыт нашей страны.

Распределите роли между слушателями и, собрав необходимый материал, определите место федералогии в ряду других общественных наук. Уточните предмет федералогии. Объясните, как сочетать единую волю народа, разделение властей по вертикали, а также обеспечение целостности Российской Федерации.

Каково, по вашему мнению, практическое применение концепции и методов федералогии?

Покажите на схемах отличия между федеративным и унитарным государственным устройством, учитывая принципы федерализма и его функции.
Предполагается выбрать лучшие ответы на следующие вопросы: по каким признакам вы определяете, что живете в федеративном государстве? Каковы перспективы федерализма и актуальность федералогии как научной основы для его изучения, объяснения и развития?

Материалы по теме 1. Конспекты, рассуждения

Федералогия — наука о федерализме и федерации

Foederatio в переводе с латыни означает «союз», «договор».

Сегодня Российская Федерация — это не только название государства, но и модель его развития. По своему опыту государственного строительства Россия исторически тяготеет к федеративной модели. Однако многие высказывают противоположное мнение, полагая, что в России довлеет унитаризм и тоталитарная централизация власти. Но отвергать федерализм только по причине искаженного его понимания в России не представляется оправданным.

Проблема федерализма — это проблема сочетания общефедеральных (общенациональных) интересов с интересами региональными (субъектов Российской Федерации) и местных сообществ.

Федерализм — проблема политическая, социально-экономическая, бюджетно-финансовая, философская.

Федерализм — понятие многоплановое. В узком смысле оно обозначает взаимоотношения между различными уровнями государственного управления. В более широком — сочетание самоуправления и домового правления через предусмотренное Конституцией соучастие во власти на основе децентрализации, т. е. разделения компетенции властей. В последние годы заметное место в зарубежных федералистских исследованиях отводится поиску философских корней федерализма. Федерализм является не просто политической и правовой доктриной, но и своеобразным учением не только о государстве, но и о человеке. Как считает Даниэль Дж. Элазар, «в своей основе федерализм — это вопрос взаимоотношений. Он воплощается в конституциях и институтах, структурах и функциях, но в конечном счете имеют значение именно взаимоотношения».

Федералогия, как и любая другая гуманитарная дисциплина, наука не точная. Но она может расширять свои границы, охватывая всю систему общественных отношений и требуя безошибочного практического применения в деле государственного устройства и управления, в подготовке кадров государственных служащих.

Содержание понятия «федералогия» не ограничивается только изучением государственной сферы федеративных отношений, а охватывает всю общественную систему. В широком смысле федералогия изучает образ жизни народа в целом и местных сообществ в частности, т. е. не только государственные, но и все общественные институты, включая профсоюзы, корпорации, общественные движения и организации. Главное условие федерализма — это права и свободы граждан, включая заботу о здоровье и удовлетворение потребностей местных сообществ.

Федералогия как наука и учебная дисциплина, как и теория и практика самого федерализма, относится к любой общественной сфере, где отношения строятся на демократических началах согласования интересов, разделения полномочий, сотрудничества и объединения усилий различных уровней власти. И поскольку в основе федерализма лежит принцип общественного договора, то так или иначе он оказывает значительное влияние на социально-политическое сознание всех граждан, создавая благоприятные условия для возникновения и развития гражданского общества и в целом для демократизации политической и управленческой ниши в государстве. Необходимым условием успешного развития федеративной системы на государственном уровне является гражданское общество. Но именно здесь и возникает основная проблема, замедляющая на различных этапах развития общества и государственности создание российской модели федерализма.

Существование стабильного гражданского общества позволяет разрешать противоречия и конфликты с меньшими негативными последствиями, чем в ситуации, когда такое общество отсутствует. Система федеративных отношений предполагает поиски путей соглашения и компромиссов, совместное принятие решений. Эти подходы, подобно философии и культуре, распространяются на все виды общественных отношений, а не только на политические.

Характерной особенностью современного этапа развития России в рамках осуществляемой модернизации общества является резкое изменение традиционного уклада жизни, всех существовавших ранее социально-экономических и политических институтов. Данный процесс еще не завершился. Формирование новой России как федерального демо-кратического государства — процесс мучительный и очень болезненный, часто с инерционным уклоном в унитаризм или в сепаратизм, что, как крайность, должно быть преодолено в ходе обустройства России.

Зачем государственным служащим федералогия?

Незнание предмета, которым занимаешься, в любом виде деятельности, в том числе и в сфере управления, в законотворчестве, всегда порождает нетерпимость, непонимание и в итоге приводит к конфликтам, катастрофам. Управлять должен профессионал. Эта истина, очевидная в точных, технических науках, оказывается отброшенной при управлении делами государства и общества.

Государственный служащий Российской Федерации обязан руководствоваться Конституцией страны, соотнося свою деятельность с установленными федеральными и региональными законами, указами, нормами и принципами федерализма. Он должен знать страну, народ, район, город, республику, общность, край, округ и быть профессионалом своего дела.

Не ознакомившись с Конституцией, с законами страны (что часто встречается среди наших госслужащих), чиновник руководствуется собственными стереотипами, а также принятыми в его окружении понятиями и принципами работы. Иногда — традициями тех обществ, где закон воспринимается как нечто второстепенное, менее значимое, чем воля чиновника. Именно такой государственный служащий доводит государство до революций и распадов.

В сознании населения, в том числе и чиновников, порой господствует принцип: «Власть выше закона». Но федерализм — это не пустое администрирование, а четкое соблюдение согласованных и утвержденных законов, принимающих во внимание мнение составных частей государства.

Принцип разделения властей как принцип деятельности любого демократического государства должен был и у нас привести к преодолению всевластия чиновника. Однако пока побеждает всевластие.

Демократия, основанная на единых принципах, всегда мног образна; она эволюционирует, ведя страну вперед, успешнее приспосабливаясь к политическим изменениям, происходящим в обществе. Антидемократические режимы, напротив, всегда одинаковы, они приводят страну к неизбежному кризису. Жесткий унитаризм (необходимость которого декларируется и сегодня различными политиками — от Жириновского до Зюганова) только в ХХ в. дважды разваливал нашу страну: и Российскую империю, и Советский Союз. Надо ли вновь неистово тянуться к привычному, но не главному для нас «хлеву унитаризма» (Ю. М. Лужков)? Слабость власти следует преодолевать путем усовершенствования демократических механизмов функционирования власти, усиления контроля гражданского общества над властью, ответственностью представителей властных структур за реализацию своих полномочий перед гражданами, а не концентрацией власти в руках очередного министра.

Необходимо вникнуть в суть процессов и явлений, а не руководствоваться существующими в своем сознании стереотипами и представлениями.

Еще один конспект

Проблемы и тенденции развития российского федерализма:

•федерализация проходит сверху, директивно, при различных базовых показателях. Отсюда ее асимметричность, которую следует воспринимать как это объективную реальность;
•само существование федерации — показатель существования в стране различных интересов, координирующихся и согласующихся благодаря федеративному устройству;
•федерация — это своеобразный общественный договор на основе правового равенства граждан, образующих федерацию разных субъектов, исходя из геополитических, экономических, демографических и этнонациональных особенностей;
•современные политико-правовые коллизии между федеральным центром и органами государственной власти субъектов РФ порождены не федерализмом как формой государственного устройства, а несовершенством механизмов федеративных отношений в сфере разграничения полномочий;
•невозможно разрешить противоречия федеративного процесса, не вникая в суть этнонациональных проблем федерального, регионального и местного уровней.

Сегодня российская демократия невозможна без федерализма, как и федерализм невозможен без демократии. Только в условиях этого единства и можно осуществлять эффективный контроль над деятельностью всех органов государственной власти.

И даже сегодня, несмотря на то что новая Конституция России, провозгласившая демократию, действует уже почти 10 лет, реализация на практике принципов федерализма тормозится пережитками тоталитарного мышления официальных лиц и старыми привычками населения страны, культурой управления, порой неадекватностью понимания федеративных отношений федеральным центром и субъектами федерации, их попытками дистанцироваться друг от друга вместо солидарного единства. Многолетний кризис экономики, социальной сферы, законодательства, слабость политической и экономической систем и институтов гражданского общества — все это и в ближайшем будущем не позволит в полной мере реализовать конституционные принципы российского федерализма. Снова все начнут искать спасения в жесткой централизации, что, по сути, является ошибочным. В. Путин выступает против подобных мер, признавая необходимость упорядочения дел в системе федеративных отношений. Это грань, на которой, возможно, придется балансировать в ближайшее десятилетие.

Маргарет Тэтчер, в первые годы перестройки наблюдая за нашими попытками приблизиться к западным образцам демократии, говорила: «Вы хотите сделать за несколько лет то, на что нам понадобились столетия» (ссылка)... Чего-то быстро запрягаем. Надо наоборот.

Федеративная реформа В. В. Путина. Записки очевидца.

В мае 2000 г. Президент В. В. Путин принял важное решение, предложив реформировать федеративное устройство страны, видоизменить принципы и характер отношений между Центром и регионами (субъектами Федерации).
Тем самым он предложил свое решение проблем, возникающих в одной из наиболее сложных сфер российской политической и экономической жизни. В числе основных трудностей, с которыми столкнулась Россия в этой области в 90-е гг., наряду с подписанием Федеративного договора и принятием Конституции можно назвать следующие:

•ставшее чрезвычайно распространенным в субъектах РФ явление, когда конституции (уставы) и законы регионов противоречат федеральной Конституции и федеральному законодательству. Это касается в том числе основополагающих прав и свобод граждан, как, например, те или иные ограничения избирательных прав, свободы слова средств массовой информации, преследование оппозиции региональными властями и т. д.;
•разрыв единого правового и экономического пространства страны, превративший Россию в причудливый образчик раннесредневекового государства, в котором может взиматься плата за въезд в какой-нибудь город или регион или же может быть запрещен вывоз за пределы региона зерна или сливочного масла и т. п.;

•фактическое «подминание» формально подведомственных центральному правительству региональных структур руководителями субъектов РФ, приводящее к тому, что центральные структуры, призванные стоять на страже федеральной Конституции и федерального законодательства, на самом деле часто служат проводниками неправомерных действий и решений региональных властей, от которых они получают материальную помощь и иные услуги.

Эти процессы по мере своего развития стали оказывать угнетающее воздействие на общество и экономику, поскольку в таких условиях становятся принципиально невозможными честная конкуренция на рынке товаров, услуг и капитала, нормальное функционирование политических институтов и институтов гражданского общества. Кроме того, подобная практика, взятая в своих крайних проявлениях, приводит к самым серьезным нарушениям прав и свобод граждан и даже может угрожать национальной безопасности страны.

13 мая вышел Указ Президента о создании семи федеральных округов, призванный вывести федеральные структуры в регионах из-под опеки региональных лидеров. Чуть позже В. В. Путин предложил на рассмотрение Государственной Думы пакет законов, содержащий три принципиальные идеи:

•установление нового порядка формирования Совета Федерации (ликвидации «клуба губернаторов»);

•введение в законодательство России института «федерального вмешательства» (или, иными словами, права Центра распускать региональные парламенты и снимать с должности президентов республик и губернаторов за нарушение ими федеральной Конституции и федерального законодательства);

•усиление роли органов местного самоуправления и их взаимоотношения с федеральными и региональными властями.

Пресса и аналитики немедленно назвали эти инициативы «выстраиванием вертикали власти». Повсюду зазвучал гул одобрения в духе «давно пора». К сожалению, проснулась не ответственность, а жажда централизма, унитаризма, «сильной руки».

Хотя было совершенно очевидно, что Президент отвечает на вызовы, на которые нельзя не ответить. Очевидно также, что он стремится решить нелегкие проблемы, которые каждым по вертикали будут восприниматься по-своему, а не в соответствии с законом.

Самое главное — понять, является ли предлагаемая федеративная реформа адекватной с точки зрения стратегического движения России к подлинной демократии и эффективному государству (в том числе к современному федерализму), соответствующей духу и букве действующей российской Конституции. Или это отказ от федерализма? Но Президенту удается сохранять федерализм и укреплять власть в стране.

Идея Монтескье о том, что нужны государства, совмещающие в себе локальные демократические образования и сохраняющие большие размеры, стала азбукой государственного строительства. Смысл его в том, что каждый регион представляет собой достаточно автономноe образование, где люди сами решают свои собственные проблемы.

* * *

Россия более 10 лет переживает сложный этап радикального политического переустройства общества, реформирования национально-государственного устройства, требующего новой концепции политической и правовой модели федеративного многонационального государства с учетом ее нового геополитического положения.

Первые шаги становления подлинного российского федерализма, в частности, перераспределение властных функций из центра в регионы, воспринимаются многими как признак ослабления государства, ущемления его суверенитета и даже как угроза территориальной целостности. Для подобных опасений имеются весьма серьезные основания. Но проблема заключается в федерализме. После перестройки многие политики строили свою карьеру именно на сепаратистских лозунгах, путая демократию со вседозволенностью. Федерализм на деле обеспечивает самостоятельность и свободное развитие регионов и при этом укрепляет единство и целостность государства.

Важнейшим условием политической стабильности является реализация конституционных принципов федерализма, основным из которых является принцип сохранения единства и целостности России и при этом расширение прав субъектов Федерации. С одной стороны, необходимо четкое разграничение полномочий федеральных органов власти и органов власти областей, краев и республик, с другой — реальные самостоятельность и равноправие всех субъектов Федерации. Ключевое положение здесь — обеспечение достойной жизни и безопасности гражданина на всей территории единой страны.

Еще одна проблема для обсуждения

В России на сегодняшний день сложилось неустойчивое сочетание территориально-административного и территориально-национального принципов построения федеративного государства, которое призвано обеспечить хозяйственное и политическое единство страны.

В жизнеспособном федеративном государстве приоритет должен отдаваться федеральному законодательству. Подлинный федерализм предполагает многообразие форм реализации властных функций в рамках упорядоченной структуры отношений власти и управления по всей вертикали.

Оптимальным для России, вероятно, является путь федеративного устройства, как близкого по своей исторической сути централизованному государству, но без унификации всех субъектов федерации. Здесь чрезвычайно значимо сохранение этого баланса интересов.

В политической элите России, в средствах массовой информации все еще господствует терминологическая путаница в толковании функций и полномочий. Любой шаг субъекта Федерации к самостоятельности в Москве воспринимается порой как сепаратизм, и наоборот, любое действие федерального правительства по укреплению вертикальных властных структур воспринимается как диктат Центра. В этой связи возникает настоятельная необходимость определить, какой именно смысл вкладывается в каждое конкретное понятие, уточнить, а где нужно, и скорректировать содержание, вкладываемое в такие понятия, как «суверенитет», «независимость», «федерация», «конфедерация», «автономия» и др.

У нас не договорная, а конституционная федерация, которая не предусматривает права выхода какого-либо субъекта Федерации из ее состава. Федерация может стать жизнеспособным и эффективно функционирующим государственным образованием лишь при наличии и соблюдении таких условий, как: признание всеми субъектами государственно-территориальной целостности Федерации; запрет на односторонний выход из ее состава или изменение статуса субъекта Федерации, поскольку это задевает интересы других субъектов; верховенство федеральных законов, их обязательность для всех субъектов и их граждан — того, что, в свою очередь, предполагает единство основ государственного строя.

Выводы

После своего избрания новый Президент России В. В. Путин застал федеративное поле фактически в состоянии хаоса, здесь бурно цвели не только ростки демократии, но и чертополохи унитаризма, сепаратизма и конфедерализма. Нужно было срочно упорядочить правовое пространство страны, сделать то, на что не хватало воли властной элиты России. За пять лет работы Совета Федерации региональные лидеры не смогли подготовить и принять эффективные законы по федерализму. Вмешался Президент. Другого выхода не было.


Новый Совет Федерации: обретение формы или содержания?

Раздумья члена Совета Федерации от Саратовской области
Р. Г. Абдулатипова

Совет Федерации — один из властных представительных атрибутов федеративного государства, хотя согласно Конституции поле его законотворческой деятельности крайне узко, тем более что прежнего политического влияния Совет Федерации не имеет и вряд ли уже обретет. В связи с этим, в целях упорядочения правового принципа разделения властей и его практического соблюдения, укрепления единого правового пространства Федерации и повышения работо-способности Совета Федерации, следует активизировать законотворческую работу, установить стабильную связь с регионами. И прежде всего — с региональным законодательством.

Российская модель федерализма пока ограничивается взаимоотношениями между федеральными органами власти и органами власти субъектов Федерации, уровнем отношений в лучшем случае политических элит. Это та модель, которая уничтожила федеративные начала СССР, ибо она не доходила до граждан.

В современных условиях важно приблизиться к конкретному гражданину, к местным сообществам и народам России. У нас же еще не созданы механизмы доведения до названных единиц преимуществ федеративной демократии, участия субъектов Федерации в управлении делами Отечества. Именно здесь главный рычаг укрепления целостности государства, единства многонационального народа, о котором мы часто забываем. Надо подчеркнуть, что многое будет зависеть от того, сумеет ли Совет Федерации реализовать федеративный потенциал Конституции и достойно продолжить первые шаги по федеративной реформе, предпринятые Президентом. Или все будет сводиться к формальным показателям, представительским функциям и декларациям, клятвам в верности Президенту для получения должностей и благ — вместо созидательной работы? Нельзя не заметить, что подобные тенденции имеют место в настоящее время.

Проблематика федеративных отношений должна стать базовой для Совета Федерации Федерального Собрания. Тем более что до сих пор Парламент крайне слабо смог использовать в законотворчестве федеративный потенциал Конституции. На практике преобладали крайности или унитаризма, доводимого до унификации многообразия, или многообразия, доводимого до конфедерализма. Нам же подходит только формула развития государства — единство многообразия. Это тяжелая, непростая, но самая надежная для наших условий модель.

За десять лет после Федеративного договора и более чем восемь лет утверждения Конституции были приняты буквально единицы законов, хотя отдельные вопросы федеративных отношений нашли свое правовое регулирование более чем в 50 отдельных федеральных законах, но они не систематизированы, в них много путаницы и несоответствий. Множество законов и различного рода нормативных правовых актов принято исполнительными органами власти субъектов Федерации по совместным полномочиям. Их несоответствие федеральному законодательству в несколько раз больше законов, принятых законодательными и представительными органами власти субъектов Федерации. В результате мы имеем стихийное и не отрегулированное правовое поле. Во многом это определяется и перегруженностью самой Конституции совместными полномочиями. Как отметил В. В. Путин в выступлении, посвященном Дню Конституции, «ключевыми являются вопросы сферы совместного ведения», подчеркнув при этом, что они «напрямую связаны с интересами целостности государства и обеспечения равенства в правах граждан Российской Федерации». Примечательно, что говоря о федерализме и разграничении предметов ведения, мы стали впервые говорить о самосознании и равенстве прав граждан России. Это важное и пер-спективное направление развития Федерации и федеративных отношений на всех уровнях. Только по совместным полномочиям необходимо принять более тридцати-сорока законов. Это большая работа, и грамотно выполнить ее может только Совет Федерации вместе с Президентом и Правительством.

Не оправдали себя попытки региональных парламентов обеспечить правовое регулирование совместных полномочий до принятия соответствующего закона на федеральном уровне. Такой подход не очень свойствен федерализму. До настоящего времени четко не обозначено поле деятельности регионального законодателя, и те полномочия, которые оставлены вне ст. 71 и 72 Конституции Российской Федерации, стали регулироваться нормативной деятельностью исполнительных органов власти. Все эти противоречия надо основательно осмысливать и преодолевать, не доводя дело до конфликтов. Применение административных мер может лишь еще более усложнить проблему. Отсюда и значимость роста активности Совета Федерации в определении методики и методологии развития федерализма и федеративных отношений. Совет Федерации — это лицо Федерации и российского федерализма.

Речь в данном случае может идти только о развитии федерализма и федеративных отношений, о становлении полноценной двухуровневой правовой системы, а не двух правовых систем, или об отсутствии второго уровня вообще, как пишут некоторые ученые и политики.
Кроме того, все эти годы законодательные и исполнительные органы власти вполне удовлетворяли друг друга: одни не желали действовать в соответствии с законами, другие были неспособны принимать такие законы. Как показал опыт, подобное состояние опасно для государства, поскольку нарушаются права граждан.

Наступило время, когда возникла потребность в разработке концептуальной программы развития нашей Федерации, федеративных отношений на ближайшие годы. Эта идея поддержана участниками слушаний и Комитетом Совета Федерации по федерализму. Начата и ведется работа в этом направлении совместно с Администрацией Президента Российской Федерации, и прежде всего с руководителем Комиссии по разграничению предметов ведения и полномочий Д. Н. Козаком. По результатам этой работы приняты ряд Федеральных законов.
Равноправие и равноответственность субъектов Федерации должны быть реализованы в политической, социально-экономической, финансовой, культурно-языковой и иных сферах.

Целостность государства достигается не диктатом сверху, и тем более не снизу, а достижением, установлением паритета интересов и постоянного партнерства друг с другом во всех сферах, и прежде всего в законотворчестве. И в этом плане Совету Федерации необходимо взять на себя роль координатора законотворческой деятельности Федерального Собрания и региональных законодателей. Вопросы государственного устройства, федерализации, региональной политики и местного самоуправления должны стать приоритетными направлениями в законотворческой деятельности Совета Федерации.

Актуальные проблемы развития федеративных отношений на современном этапе

Существуют разные подходы к анализу этой проблематики. К примеру, С. Д. Валентей считает, что наше общество не имеет опыта реального федерализма.

Его история связана с соответствующими унитарной форме государственности методами регулирования социально-экономических и иных процессов. Поэтому сформировать механизм государственного регулирования экономических отношений между федеральным центром и субъектами Российской Федерации (далее — Федерации) лишь на основе ее провозглашения федеративным государством невозможно. Требуется соответствующим образом «перенастроить» экономическое, социальное, политическое и другие пространства страны. Это предполагает комплекс мер, учитывающих экономико-географические, размещенческие, социально-экономические, социокультурные, исторические и другие особенности страны. Рассмотрим их содержание, с тем чтобы понять, в какой мере они позволяют осуществлять названную «перенастройку» в русле формирования основ федеративных отношений.

Если рассматривать проблему сквозь призму образования собственно федеративного государства, то федерализм в России не имеет перспектив. Однако если подойти к вопросу с позиции цены, которую наше общество заплатит за выбор той или иной формы государственности, то подобный вывод покажется не столь однозначным.

Итак, Россия имеет возможность выбора между общественными отношениями, характерными для федерации, унитарного государства и конфедерации.

Материалы, собранные по работам Р. Г. Абдулатипова А. Г. Давидюком

III.2. Огромное значение для сохранения целостности России как многонациональной страны имеет адекватная национальная и региональная политика. В постсоветской РФ она более важна, чем в Советском Союзе, где стабильность государства гарантировалась в первую очередь монопольным положением КПСС. При определении такой политики должны учитываться следующие объективные факторы.

Традиции. Исторически Россия складывалась в ходе объединения удельных княжеств, затем — в процессе расселенческой колонизации и присоединения новых земель. Решающую роль в формировании государства играл русский этнос, включавший великороссов, малороссов и белорусов и испытывавший значительное демографическое воздействие «туранского элемента». Хотя в Российской империи отдельные земли (Польша, Финляндия, Эстония, Хива, Бухара, некоторые другие) обладали определенной автономией, а в управлении другими территориями, населенными нерусскими народами, власти полагались на традиционное обычное право, в целом российское государство носило централизованный, самодержавный характер. Да и Советский Союз, будучи по форме федеративным, по существу оставался идеологически унитарным государством. Сложность конфигурации. Современная Россия, занимающая 1/7 часть земной суши, едва ли не мировой рекордсмен по усложненности политико-территориального деления: 89 субъектов Федерации весьма разнородны по размерам территории, природным условиям, численности и составу населения, уровню развития экономики и культуры (21 республика, 6 краев и 49 областей, 1 автономная область и 10 автономных округов, Москва и называемый «второй столицей» город прямого подчинения Центру — Петербург).

Российская модель федерализма сочетает два разных принципа: 51 субъект Федерации выделен по территориальному признаку, 38 — по этнотерриториальному. В Конституции Российской Федерации нет выделения по национальному принципу: республики (государства) — это не национальные республики. Это господствующая точка зрения, которую Р. Г. Абдулатипов считает глупостью, ибо у нас нет безнациональных территорий и субъектов Федерации.

Неустойчивость внутренних административных границ. Многие из них устанавливались произвольно и не раз пересматривались. При этом рассекались ареалы расселения народов, значительные территории волевым образом переподчинялись другим областям и республикам. Нередко происходило и перемещение больших групп людей в чуждое им социокультурное пространство. Подобная практика применялась на Северном Кавказе, в Поволжье, в Крыму, в том числе в связи с депортацией, а затем — реабилитацией ряда народов.

Опыт федерализма. После Октябрьской революции В. И. Ленин настоял на создании Федерации советских республик в противовес сталинскому плану образования унитарного государства с предоставлением нациям ограниченной автономии. Укрепившись у власти, Сталин не стал посягать на федеративную форму государства, но на деле осуществил свою идею автономизации.

При том, что советский федерализм носил формальный характер, он может рассматриваться как безусловный прогресс по сравнению с дореволюционными порядками. Многие народы получили возможность самоуправления, пусть ограниченного. Государство проводило линию на «коренизацию» управленческих кадров. В республиках сформировались национальные кадры, своя творческая интеллигенция, специалисты, в том числе управленцы.

Социальный и культурологический контекст. Полноценный федерализм нуждается в развитом гражданском обществе и политической культуре населения. В России то и другое пока далеки от желаемого.

В стране все еще сильно влияние тоталитарных структур сознания, нет среднего класса, недостаточно развита система формальных и неформальных объединений по интересам, практически отсутствует опыт сбалансированных федеративных взаимоотношений, система местного самоуправления.

III.3. Федерализм в России невозможен без должного учета национальных интересов русского народа, составляющего свыше 83% населения. В СССР он не являлся государствообразующим народом (кроме РСФСР), выполняя идеологическую функцию «старшего брата».

Новое измерение этой проблеме придал распад СССР: около 20% русского населения осталось за пределами России, в ряде республик на территории РФ русские впервые оказались в бывших советских республиках в положении национального меньшинства. В результате в конце ХХ века заново встал вопрос о роли русского народа в системе государственных отношений и о единстве русской нации. Этот факт в обозримом будущем окажет решающее воздействие на развитие страны и ее отношения с соседями. А косвенно — глобальное влияние на судьбу РФ и СНГ, на европейскую и мировую обстановку.

Ни одна федерация, как свидетельствует мировой опыт, долго не существовала, если ее правовые нормы и институты не соответствовали экономическим реалиям. Она распадалась или трансформировалась в унитарное, а то и авторитарное государство.

Сегодня региональные экономические различия в России остаются разительными. Велик разрыв в соотношении минимальных и максимальных уровней доходов по регионам, в уровнях безработицы, в возможностях пользоваться социальной, в том числе — медицинской помощью. Десять крупнейших регионов производят 44% ВВП. В доходах федерального бюджета доли регионов резко отличаются друг от друга: Москва — 26%, Санкт-Петербург — 3,7%, Московская область — 4,8%, Самарская область — 2,9%, Нижегородская область — 2,7%. Неравномерность уровней развития регионов усиливается, спад промышленного производства за последние пять лет колеблется по регионам от 25 до 61% (Россия в целом: 1995 г. к 1990 г. — 50%, 1996 г. — 8%).

Наряду с падением производства, деградацией инфраструктуры, резким ростом цен на услуги транспорта и связи набирает темп экономическая дезинтеграция страны.Финансовые ресурсы сосредоточены в нескольких центрах, свыше 80% — в Москве. Примерно две трети доходной части федерального бюджета обеспечиваются 10–12 регионами. «Доноры» стремятся объединиться и диктовать свои условия «реципиентам», пользующимся бюджетными дотациями. В 1996 г. в число нуждающихся и особо нуждающихся попали 75 субъектов РФ.

Обеспечение единства экономического и социального пространства требует четкого ответа на вопрос о предметах ведения Федерации и ее субъектов, закрепления за регионами соответствующих функций и ресурсов.

При всей неразвитости федерализма в России, неустойчивости его нынешней модели по сравнению, например, с «германской» или «швейцарской», он остается единственно возможным способом территориально-государственного устройства страны, позволяя сочетать целостность и гетерогенность, единство и плюрализм. Политика, ориентированная на отказ от федерализма, вызвала бы бунт республик и регионов, а заодно погубила бы и те чахлые ростки демократии, которые с таким трудом прививаются на российской почве. Но можно ли здесь найти меру, удержать страну от дальнейшего распада, не прибегая к силовым средствам, к авторитарной системе?

Абдулатипов Р. Г.