НАДЕЖЕН ЛИ ПРОЕКТ КОЗАКА?
Парламентские слушания: За, против, особое мнение.

Совершенствование вертикали власти, как справедливо отмечает в своей статье Виктор Гришин, дело нелегкое и нескорое. Еще до того как президент представил депутатам свои законопроекты, палаты Федерального Собрания провели парламентские слушания. Их участники широко обсудили предложения группы Дмитрия Козака. Публикуем краткие извлечения из обстоятельной дискуссии.

За
Сильное государство — это когда каждый уровень власти имеет четкие полномочия и для их осуществления есть необходимые средства. В законопроекте предпринята попытка разграничить полномочия трех уровней власти. Обозначены источники их финансирования.

Положительным является то, что в законопроекте есть статья о гарантиях прав при возникновении ответственности для высшего должностного лица, потому что это действительно нонсенс, когда депутат имеет неприкосновенность, а высшее должностное лицо ее не имеет. Прописан порядок финансирования субъектов Федерации и муниципальных образований через систему федерального казначейства. Это сделает бюджет прозрачным, не позволит воровать деньги.

Против
Некоторые положения законопроекта вольно или невольно вступают в противоречия с Конституцией Российской Федерации.

Мы получили сырой документ: заключая договоры между Федерацией и субъектами, мы нарушили Конституцию. Начали с этим наводить порядок, многие регионы сами отказываются от договоров. И что предлагается сейчас? Порядок, при котором президент вместе с субъектами Федерации, подписывая договор, вносит его в Государственную Думу, то есть он узаконивается.

Особое мнение
Россия может быть только централизованным государством. “Федерация” в переводе на русский обозначает “объединение”. А мы всеми нашими законами пытаемся разделить страну, функции, полномочия. Слово “Федерация” надо забыть раз и навсегда, оно не подходит нам. Что за Ставропольская Государственная Дума? Разве государство есть такое — Ставрополье? Или Государственный совет Удмуртии. Государство у нас только одно.

Все субъекты у нас равноправны. Не должно быть регионов, которые освобождаются от налогов или еще чего-то, живут в особом режиме. Одним законом не разрешить все эти проблемы. Нужно их принимать в пакете. Важно, чтобы, увлекаясь централизацией, мы не впали бы в унитаризм. Опасность развала государства исходит как от центра, так и от субъекта Федерации. Любые реформы, законы должны быть направлены на собирание Отечества.

Р. Абдулатипов, член Совета Федерации от администрации Саратовской области:

— В документе есть ряд противоречий. Прежде всего не уточняются коренные принципы Федерации, федерализма и вообще федеративной идеи, как таковой. Что это? В каком виде можем реализовать? Хотим того или нет, в условиях кризиса, прежде всего в сфере экономики, вынуждены идти по модели максимально централизованной Федерации. Мне тоже это не нравится, но надо пройти такой этап. Не от хорошей он жизни.

И второе — важно, чтобы, увлекаясь централизацией, мы не впали бы в унитаризм. Опасность развала государства исходит как от центра, так и от субъекта Федерации. Хорошо, что нам повезло с президентом. А если нет? Обратите внимание: и в начале века и в конце его наше государство развалили из центра.

У него не должно быть полномочий, которые позволяли бы рушить страну. У регионов тоже не должно быть права угрожать государству. Это не крайности, а два рычага, которыми надо пользоваться очень осторожно. Что такое федерализм? Это максимальное приближение власти к особенностям и потребностям местных сообществ и самого гражданина. Такую функцию выполняет и местное самоуправление. Государство у нас одно, один народ и один избиратель. И любые реформы, законы должны быть направлены на собирание Отечества.

Г. Селезнев, Председатель Государственной Думы:

— В законопроекте представлен ряд новых норм. Речь идет о полномочиях субъектов Федерации, которые предполагается осуществлять за счет доходов региональных бюджетов. Кроме того, содержится вариант решения такой фундаментальной задачи, как экономическая основа деятельности органов государственной власти регионов. В Государственной Думе считают: каждое их полномочие должно быть надежно обеспечено финансово-экономическими ресурсами. В то же время стратегическая цель — выравнивание бюджетного обеспечения, выведение всех на уровень самодостаточности.

Наряду с разграничением полномочий и предметов ведения вводятся нормы, допускающие при определенных обстоятельствах временное осуществление центром полномочий субъекта Федерации. Здесь также требуются особая юридическая точность и высокая политическая ответственность. С одной стороны, мы должны сохранить единое правовое пространство на всей территории и верховенство Конституции Российской Федерации. С другой — развивать систему федеративных отношений между центром и регионами. Это сложная, но вполне осуществимая задача, ибо всех нас объединяет забота о благосостоянии народа, об экономическом и социальном росте регионов, усилении государства.

С. Миронов, Председатель Совета Федерации:

— В качестве основного критерия передачи полномочий с одного уровня власти на другой может рассматриваться только рациональность их осуществления на конкретной территории. Как в интересах проживающего там населения, так и с учетом эффективности работы органов власти. Основной Закон страны заложил базу для такого подхода.

Однако статья 72 Конституции, определившая сферу совместного ведения, не разграничивает должным образом полномочия федеральных и региональных органов власти. На практике это привело, с одной стороны, к неудовлетворительному осуществлению ряда функций, с другой — к появлению, так сказать, необеспеченного федерального мандата.

Разграничение предметов ведения и полномочий должно основываться на следующих принципах. Первое. Прежде всего — гражданин, его законные права. Критериями эффективности власти должно быть удобство не для чиновника, а для человека, чьи интересы он призван обеспечивать.
Второе. Децентрализация исполнительных, распорядительных функций, сопровождаемая усилением контроля. Недопустимо, когда Президент страны как бы ответствен за сбой в работе жилищно-коммунальных служб на местах.

Третье. Реалистичность полномочий субъектов Федерации. Возложение на региональные и местные власти обязанностей сверх того, что они могут при имеющихся материальных и финансовых ресурсах, ведет к повышению социальной напряженности.
Четвертое. Недопустимо произвольно перекладывать задачи как федеральным центром на субъекты, так и последними на местное самоуправление. Что, к сожалению, в последнее время стало распространенной практикой.

И, наконец, последнее. Плодотворное сотрудничество всех ветвей и уровней власти в соблюдении прав и законных интересов населения. Решающая роль в совершенствовании правовой базы принадлежит Федеральному Собранию. Она определена самой природой нашего парламента. За ним не только принятие законодательных актов, но и выработка правовой доктрины, отвечающей требованиям времени. Совет законодателей, который функционирует с мая 2002 года, неоднократно обращался к данной теме в своей работе.

Д. Козак, заместитель руководителя Администрации Президента РФ:

— Главная цель предлагаемого закона — закрепить механизм разграничения полномочий между различными уровнями публичной власти в Российской Федерации, жестко увязать его с межбюджетными отношениями. Следующим важным шагом станут поправки в Бюджетный и Налоговый кодексы. Без предоставления субъектам финансовой самостоятельности, без реализации принципов межбюджетных отношений этот механизм работать не станет.

Знаю, будут споры о целесообразности регулирования таких отношений. Идут околонаучные теоретические дискуссии на тему: являются ли эти вопросы предметом регулирования данного закона или нет? Здесь представители от многих субъектов Федерации. Я бы попросил их прежде всего оценить законопроект.

Т. Хабриева, директор Института законодательства и сравнительного правоведения при правительстве РФ:

— В действующем законе есть положение, согласно которому утверждается схема управления регионом. И во многих субъектах задают вопрос: что такое схема управления? Хотя как будто ясно: речь идет о структуре органов исполнительной власти. Теперь отзыв руководителей высших органов исполнительной власти субъектов может осуществляться лишь за конкретные правонарушения, в рамках законной процедуры. И только в случае, когда за отзыв проголосовало более половины зарегистрированных в субъекте Федерации избирателей. Впервые в предлагаемом законопроекте предусмотрены гарантии для руководителей высших органов исполнительной власти субъектов в случае привлечения к уголовной ответственности. Вводится правило, когда президент назначает исполняющего обязанности руководителя высшего органа исполнительной власти при отсутствии лица, которое осуществляло бы эти полномочия согласно Конституции, уставу субъекта Федерации.

Предлагаемый проект включает главу, касающуюся разграничения полномочий между центром и регионами. Она призвана заменить действующий закон, касающийся этой стороны отношений. И еще новая глава: экономические основы деятельности органов государственной власти субъектов Федерации.

А. Казаков, председатель Комитета Совета Федерации по делам Федерации и региональной политике:

— Некоторые положения законопроекта вольно или невольно вступают в противоречия с нашей Конституцией. Конечно, ей нужен серьезный, капитальный “ремонт”, который поручить бы профессионалам. В противном случае греха не оберешься.

Итак, первый вывод, который напрашивается: нельзя серьезно, фундаментально решать вопросы, поднятые в настоящем законопроекте, не затрагивая, не исправляя хотя бы основных противоречий Основного Закона.

Например, федеральный округ сегодня — это не конституционное формирование. Орган власти, который существует де-факто. И нужно либо зафиксировать его полномочия в соответствии с законом, либо расформировать.

Теперь об экономических мотивах. Они конечно же должны быть нами поддержаны. Но, как говорят на Западе, дьявол кроется в деталях, которые будут ясны только после того, как внесем соответствующие поправки в бюджетное и налоговое законодательство.

В. Гришин, председатель Комитета Государственной Думы по делам Федерации и региональной политике:

— Комиссия поработала, конечно, основательно. Тем не менее вопросы действительно остаются. Например, не всегда обосновано закрепление тех или иных сфер только за субъектом Федерации. Вот, скажем, сельское хозяйство. Это не просто отрасль — образ жизни как минимум трети россиян. И закреплять финансирование такого сектора только за бюджетами регионов, на наш взгляд, неправильно.

Вряд ли можно считать оправданным, социально справедливым практически уход федерального центра от финансовой поддержки начального и среднего школьного образования, специализированных медицинских учреждений, ветеранов труда, малоимущих семей с детьми.

Весьма неоднозначно положение проекта о временном осуществлении центром полномочий субъекта Федерации, в том числе введения временной финансовой администрации. Но я полагаю, усилиями двух палат сумеем устранить противоречия, неясности.

В. Платонов, Председатель Московской городской Думы:

— Здесь говорилось, что новый документ входит в противоречие с Конституцией. Дело в том, что у нас нет возможности ее пересмотреть. Мы можем сколько угодно говорить: нужно — не нужно менять Основной Закон. Это решается по процедуре, которая должна быть еще прописана.

Далее, в законопроекте содержатся полномочия органов государственной власти субъектов по предметам совместного ведения, осуществляемые за счет средств их бюджетов. Они значительно сужают перечень вопросов, обозначенных в статье 72 Конституции.

В. Лысенко, заместитель председателя Комитета Государственной Думы по делам Федерации и региональной политике:

— Еще в начале 90-х годов мы предлагали, чтобы договоры утверждались федеральными законами. Определены принципы разграничения обязанностей между краями и автономными округами. Предпринята попытка разграничить полномочия трех уровней власти. Обозначены источники финансирования этих полномочий. Наконец, есть намерения указать ответственность субъектов Федерации, местного самоуправления. Но при этом почему-то забыты федеральный центр, федеральные министерства и ведомства, которые являются третьей составной частью в треугольнике.

Вводится система, когда не только лишь Конституция, федеральные законы обязательны для субъектов Федерации и местного самоуправления, но также указы президента и постановления правительства, иные нормативно-правовые акты, которые принимаются в Российской Федерации соответствующими министерствами и ведомствами. Это нонсенс для федеративного государства, ибо лишь Конституция, законы регулируют отношения между уровнями власти.
Этим законом передаем Федерации все совместные предметы ведения. Она как бы в аренду сдает субъектам часть полномочий. Хотя в Конституции четко записано: обе стороны равноправные хозяева.

Ну и наконец, источники финансирования все-таки очень туманно и общо обозначены.

О. Кутафин, ректор Московской государственной юридической академии:

— Обсуждаемый проект содержит много положений, которые следует принять. Они будут способствовать достижению цели, ради которой принималась эта серия законов.

Возьмем вопрос о договорах между Федерацией и ее субъектами. То, что с ними творилось, — безобразие. Обе стороны позволяли себе грубо нарушать Конституцию. Мы вроде бы начали наводить порядок в этом деле. Более того, многие регионы вообще отказываются от договоров. И что нам предлагают сейчас? Порядок, при котором президент вместе с субъектами Федерации, подписывая договор, вносит его в Государственную Думу, он принимается в качестве закона.

В. Жириновский, заместитель Председателя Государственной Думы:

— Моя точка зрения противоречит всем, кто выступал до меня и кто будет выступать после. Мы главное не хотим понять: Россия может быть только централизованным государством. Если станем развивать принципы Федерации, не переведя на русский язык это иностранное слово, то будем в тупике еще пятнадцать лет и еще столько же. Наконец, в стране произойдет культурная революция, как в Китае. Молодежь объединится и седовласых, лысых погонит со всех уровней власти. Это сделал Мао Цзэдун специально. Он положил в могилу сто миллионов человек, но миллиард 200 миллионов живут сегодня более-менее спокойно. Если бы он это не сделал в 1956 году, то Китай испытал бы горечь того, что мы испытываем с 1985 года.
В олимпийском движении есть три принципа: быстрее, выше, сильнее. В государстве есть другие три принципа: безопасность и надежность, эффективность, дешевизна. “Федерация” в переводе на русский обозначает “объединение”. А мы всеми нашими законами пытаемся разделить страну, функции, полномочия.

Если врач применил не то лечение и больной умирает, что делают? Убирают или врача, или лекарства. Мы оставляем лекарства — те же самые негодные законы и оставляем того же врача. Значит, что будет? Больной умрет. Предлагаю более эффективную, надежную и дешевую форму государства — централизованное. За тысячу лет это испытано. Когда оно было централизованным, добивались успехов, от Ивана Грозного до Николая Второго и в апогее советского режима — от Сталина до Брежнева.

России нельзя быть федеративной республикой. Вы можете издеваться над страной, над народом еще 30—40 лет, но вас за это накажут, сметут. По оценкам некоторых политологов, я бы не хотел им верить, гражданская война разразится у нас в 2005 году. Вы хотите этого? Тогда продолжайте делать то, что делаете сейчас!

Что нужно России? На русском языке говорить. Нам ни к чему это чужое слово “президент”. Колчак назвал себя “верховный правитель”. Слово “царь” нельзя — монархии нет. Назовите должность главы государства — верховный правитель.

Парламент. Никаких двух палат. Это чужое, не наше. Если Думой принят закон, зачем его еще в верхнюю палату? Для чего разделяют? Чтобы ослабить. Нижняя не так сделала, мы в верхней поправим. Зачем народы разделяют по национальному признаку, по религиозному? Чтобы ослабить, легче управлять.
Почему Запад поддерживает нацменьшинства? Чтобы слабая была Европа. Накидали им азиатов — курды, албанцы, турки, арабы, все, что можно. И Франция молчит, и Германия, и Британия замолчит. Америка тоже сегодня молчит.

Она создала министерство внутренней безопасности, сорок миллиардов долларов его бюджет, несколько тысяч сотрудников! А мы разрушили Комитет государственной безопасности! Все делаем наоборот.

И законы. Какие субъекты? Забыть это слово. Москва — центр, столица, и ею должен руководить министр, назначенный верховным правителем. Никакого отдельного московского правительства, бюджета. Это столичный округ, он, по сути, управляет всей страной. Тут стотысячная армия никем не контролируемых охранников. В два часа способна взять власть! В любой момент может произойти государственный переворот. Разве это можно допускать? И все потому, что есть московское правительство. Его не должно быть вообще. Мы страну ставим в опасное положение.

Верховный правитель и пятнадцать назначенных им губернаторов, которых снимают, как только начали воровать. Первая взятка — и уже указ: “Снять с должности”. Если кого избирать, то депутатов Государственной Думы, и то нежелательно. Потому что по одномандатным округам ничего не делают. Руководитель партии заинтересован в хорошем депутатском корпусе, а одномандатник — ни в чем.

Слово “Федерация” забудьте раз и навсегда, оно не подходит нам. Что за Ставропольская Государственная Дума? Разве государство есть такое — Ставрополье? Или Государственный совет Удмуртии. Государство у нас только одно.

Россия достигала развития, когда ею управляли цари или одна партия. Управлять должны специалисты. Разве народ выбирает главного врача больницы, хирурга? Нет. Выборы —  давно изжившая себя форма. Их придумали те, кто живет далеко от мировых проблем. Вы что думаете, зря царя назвали Иваном Грозным? Не было бы Руси, если б он пошел по пути демократии. Где Византийская империя? Там демократия была. Чем кончилось? Теперь по-турецки говорят.

Хотите развивать демократию — через 30 лет и у нас будут говорить по-турецки, немецки, английски. Это вам нужно? Принцип образования субъекта — только население. Есть десять миллионов — есть губерния. Нет — все. Что это за Агинский Бурятский округ в тридцать тысяч жителей и семимиллионный Краснодарский край? Как можно их равнять?

К. Титов, губернатор Самарской области:

— Разделение полномочий между федеральным центром, субъектом Федерации и муниципалитетом просто необходимо.

С другой стороны, в последнее время я начал излечиваться от болезни, которая называется федерализм. По той причине, что мы живем в государстве с экономикой не плановой, а рыночной. И каждое действие в ней — это предмет оплаты, наличия финансов. Они же все больше стягиваются в центр... Могу назвать конкретные цифры. Раньше от всех сборов и налогов в субъектах Федерации в среднем оставалось 49 процентов, и 51 процент получал центр. Сейчас нам приходится от 36 до 42 процентов, все остальное идет центру. В этих условиях никакая Федерация невозможна, и никакие полномочия, не подкрепленные финансами, мне в принципе не нужны. Если хотим правильно и грамотно их разграничить, прежде всего должны определиться, кто за что отвечает, и разумно поделить деньги.

Мы рассматриваем закон о предметах ведения между субъектами и центром. Но забываем, что есть еще муниципалитеты. Образовательные учреждения и медицинские. Это все опущено на уровень муниципалитета, а субъект обязан давать субвенции, помощь для развития так нужных народу социальных организаций. Конечно, в этом плане губернатору Санкт-Петербурга  и мэру Москвы значительно проще, у них соединены функции. А мне тяжело.

В. Степанов, член Комитета Совета Федерации по делам Содружества Независимых Государств:

— Ни одна статья Конституции не дает права разграничить полномочия между органами власти федеральными и субъектов. Из этого надо исходить и не подставлять закон под необходимость Конституционного Суда.

Все субъекты у нас равноправны. Не должно быть регионов, которые освобождаются от налогов или еще чего-то, живут в особом режиме. Одним законом не разрешить все эти проблемы. На мой взгляд, нужно их принимать в пакете.

В соответствии с Конституцией образование, здравоохранение надо оставить субъектам Федерации с соответствующим финансовым обеспечением.

Теперь о бюджетных отношениях и 72-й статье. Было бы правильно, хотя и не бесспорно,  принять закон о порядке реализации этой самой статьи. То есть кто что берет. Вот мы говорим о Бюджетном кодексе, налоговой системе. Происходят интересные вещи. Государственная Дума приняла очень хороший Закон “О регулировании тарифов на электрическую и тепловую энергию”, а Совет Федерации аккуратно завалил его, поскольку, видимо, просьба была от правительства. Не поняв того, что закон помогал субъектам Федерации, а члены этой палаты представляют именно их, проголосовали против, поставив свои же регионы в сложную ситуацию.

С. Корепанов, Председатель Тюменской областной Думы:

— Свое мнение по проекту закона высказали более семидесяти субъектов Федерации. Условно все представленные поправки можно разделить на девять групп. Остановлюсь лишь на тех, что стали предметом обсуждения слушаний.

Мы против того, чтобы регулировать полномочия между центром и субъектами, а также их передачи от федеральных органов исполнительной власти соответственно власти субъекта с помощью нормативно-правовых актов министерств, ведомств, комитетов и иных служб. Это противоречит принципу самостоятельности субъектов Федерации, закрепленному в Конституции.

Мы, как и ряд других регионов, считаем нецелесообразным единый перечень полномочий субъектов Федерации по предметам совместного ведения. Потому что колоссальны их различия в экономическом, социальном, природно-климатическом, этническом плане. При осуществлении налоговой политики, предложенной в проекте, расширение расходных полномочий субъектов Федерации окажется неподъемным для абсолютного их большинства.  

Полагаем, что такие функции, как поддержка сельскохозяйственного производства, охрана окружающей среды, содействие в трудоустройстве, профессиональной подготовке безработных, — в первую очередь забота федерального центра.

Мы расширяем “расходные полномочия” субъектов за счет их бюджетов. Но достаточны ли они для таких целей? Предлагаем рассматривать этот акт вместе с изменениями и дополнениями в налоговое и бюджетное законодательство.

Л. Биндер, заместитель председателя Комитета Совета Федерации по конституционному законодательству:

— У меня не радужные представления об этом проекте. И вот почему. Мы получили довольно сырой документ. Если его примем, устраним из правового поля недавно созданный Закон “О принципах и порядке разграничения предметов ведения” и не приобретем принципов новых. Получим документ, который разрывает систему единой власти, определенную Конституцией.

Н. Семенец, заместитель Председателя Саратовской Думы:

— Проект направлен на умаление полномочий субъектов Федерации. Здесь уже говорили, что в нем обозначены две новые главы. Но мы также видим, что они больше усилят позиции федерального центра. Практически у субъектов сужается сфера законодательного регулирования даже в вопросах определения административно-территориального устройства, так как все детально прописывается федеральным законом, а многие вопросы будут попросту решать федеральные министерства.

Л. Федченко, заместитель Председателя Совета Представителей Парламента Кабардино-Балкарской Республики:

— В обсуждаемом законе отсутствует статья, которая бы говорила о полномочиях Российской Федерации по вопросам совместного ведения и реализация которых возложена на федеральные органы власти.

На слушаниях выступили другие участники, высказано много предложений.